作者：邹忠明
2010年底，A投资公司与某区政府的危旧房改造中心签订合作协议，投资一项土地一级开发整理项目，根据合作协议约定：
1.A投资公司投入该开发整理项目所需的全部资金1.56亿元；
2.政府危旧房改造中心负责该项目的拆迁安置、建筑物的拆除、土地平整、场地打围等一切事项；
3.政府危旧房改造中心作为项目业主，负责与国土局、规划局、建筑物拆除施工等相关单位和企业完成规划设计、建筑物的拆除、土地平整等相关合同协议的签订和款项的支付；
4.土地上市成交后，A投资公司享有土地拍卖溢价收益并承担投资风险（土地拍卖溢价，是指土地拍卖成交价减去土地开发整理支付的实际成本后的净收益）。
2011年底，为了进一步规范土地一级开发整理行为，合理引导社会资金参与土地一级开发整理，该区政府的上级政府——市政府重新制定和完善了关于进一步规范引进社会资金参与土地一级开发整理的实施意见，废除了原来参与投资者享有土地拍卖溢价的规定，对参与投资者的收益实行按资金成本（利息）和一定比例的投资资金回报的方式来体现。该意见明确规定，一是在土地一级开发整理中，所有企业不得以任何方式参与土地出让收益分成；二是投资方的投资资金回报应根据合作项目的难易程度、风险程度、投资方实际投资金额合理确定，项目投资的年回报率不高于12%；三是土地开发整理成本包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、社会资金参与土地开发整理的投资回报和资金成本，其中资金成本参照银行同期同类贷款利率计算。
2013年7月，根据市政府重新修订和完善的关于引进社会资金参与土地一级开发整理的实施意见规定，区危旧房改造中心与A投资公司经协商，达成了新的补充合作协议，明确了双方就该土地开发整理项目收益分配及有关事项：
1.按照A投资公司投入资金之日起到该地块达到上市条件之日止，依银行同期同类贷款利率计算，确定A投资公司应取得资金占用利息为2800余万元；
2.按照上述投资资金使用时间和土地开发整理的易难程度等实际情况，确定A投资公司的投资资金年回报率为12%，A投资公司应取得投资资金回报4900余万元；
3.土地上市拍卖底价按照征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、社会资金参与土地开发整理的投资回报和资金成本组成；
4.该地块上市拍卖成交后，超过拍卖底价的收益归区政府，低于拍卖底价的亏损由A投资公司承担。
2013年底，该开发整理项目达到上市条件，根据新的补充合作协议结算并开始支付相关款项。
2014年5月，主管税务机关在对该行业纳税评估时，专门对该投资公司的纳税情况进行了评估。评估人员通过对相关合同、协议等资料进行查阅，对该投资公司实际操作情况进行深入了解后，认为该投资公司的此项业务不符合《国家税务总局关于纳税人投资政府土地改造项目有关营业税问题的公告》（国家税务总局2013年第15号公告）中所规定的不征营业税的规定，对该投资公司所取得的投资资金利息收入、投资回报收入，应比照“将资金贷与他人使用”的行为来处理，全部确认为企业利息收入，按“营业税——金融保险”计算并补缴税款。
该投资公司财务负责人对此评估意见产生了异议。
分析
从目前土地一级开发整理的投资模式来看，主要分为两种类型：
一类是完全意义上的市场化企业投资经营模式。政府负责土地一级开发整理的项目储备，在条件成熟时，负责土地一级开发整理的招投标工作，对有能力、有意愿投资于土地一级开发整理的投资人，通过公开、公正的招投标，引进投资人参与政府的土地一级开发整理。中标的投资人按照规划、土地上市条件的要求，完成土地一级开发整理全过程。政府主要实施过程监管。在此模式中，中标投资人自筹资金、自主开发整理，土地上市后，按照成交价自负盈亏，风险自担。
另一类是政府主导的带有融资性质的土地一级开发整理模式。政府将符合土地一级开发整理的项目交由政府土地储备中心或其他政府指定的单位来开发整理，土地储备中心或其他政府指定的单位为了解决土地一级开发整理的资金需求，往往都会引进社会资金参与其中，在此模式中，投资人只负责筹集土地一级开发整理所需的全部或部分资金，其余事项全部由土地储备中心或其他政府指定的单位来实施，土地上市后，投资人享有投资资金利息和按一定比例计算的投资资金回报。
针对投资人投资政府土地改造项目的实际情况，国家税务总局2013年第15号公告明确了三个关键要点，这也是在实际税收征管工作中用来分析和判断投资人投资政府土地改造项目所取得的收入是否征收营业税的标准和关键条件：一是投资人负责筹集整个土地一级开发整理所需的全部资金；二是投资人作为土地一级开发整理的主体，与规划设计单位、施工单位签订相关合同并直接支付设计费用和工程款项；三是投资人承担土地一级开发整理的投资风险，即盈亏自负，风险自担。
上述案例是否符合国家税务总局2013年第15号公告的条件，不征营业税呢？
1.该投资公司投入了土地开发整理所需的资金。
2.在开发整理过程中，投资公司除资金投入外，一切开发整理事项均由该区危旧房改造中心承担，包括与规划设计、建筑物拆除与场地平整合同的签订、款项的支付等。
3.从合同协议签订条款来看，投资人虽有承担投资风险的条款，但笔者认为，拍卖底价都确定了，哪有低于拍卖底价成交的情况？况且，按照政府出台的新政规定，明确了投资人不享受土地拍卖溢价收入，而是采取按投资资金计算利息和一定比例的投资资金回报率作为投资人的收入，即投资公司的投资收益采取计算投资资金利息和依投资资金按一定比例计算投资资金回报的固定方式来体现。可以说，政府新政出台后，由于改变了投资人参与政府土地改造项目的投资收益分配方式，投资人参与政府土地改造项目，都不符合国家税务总局2013年第15号公告关于不征营业税的规定。
因此，根据该投资公司的实际操作并结合国家税务总局2013年第15号公告所规定的条件来看，该投资公司的此项投资行为，不符合不征营业税的规定。
结论
众所周知，税收政策的适用都有一定的范围和适用的条件。该投资公司在投资政府土地改造项目过程中，只承担了项目全部资金的投入，不参与土地开发整理的具体管理事项，且投资收益采取计算投资资金利息和按一定比例计算投资资金回报的固定方式，不承担项目投资风险，因此，不管该投资公司在财务上如何核算，从税收政策的有关规定来讲，应当认定为融资行为，即该公司将资金贷与他人使用的行为，对所取得的投资资金利息和按一定比例计算的投资资金回报，应全额征收营业税。如果该公司在签订合同时，能理解并完全按国家税务总局2013年第15号公告的规定来执行，则该项投资不属于营业税的征税范围。
